От добра добра не ищут, или Что дала реформа ветеринарной службы

Рубрика:

Публикации ученых

"Нельзя делить ничего, что по своей природе неделимо, потому что если это будет сделано – пострадает целое"

Наполеон Бонапарт

Более десяти лет продолжается реформирование Государственной ветеринарной службы страны. В классическом понимании этот процесс предполагает совершенствование в целях улучшения, без изменения основ, которые формировались, как правило, в течение многих лет. К сожалению, в нашем случае реформирование привело к разрушению основы организации ветеринарного дела в России, которая складывалась на протяжении более сотни лет. Что позволяет нам сделать такой вывод?

 Полтора века российской ветеринарии 

Основа ветеринарного дела в нашей стране была заложена Государственным Советом России 2 декабря 1868 года, принявшим Постановление «Об учреждении при Министерстве внутренних дел Ветеринарного управления». Создание этой службы было вызвано массовым распространением в стране инфекционных болезней среди животных. Руководитель Ветеринарного управления назначался указом Императора России. Обязанности Ветеринарного управления предусматривали:

– отыскание мер к лучшему устройству ветеринарной части и предотвращению падежей скота в Империи;

– издание популярных сочинений о правильном содержании и лечении скота;

– составление наставлений и инструкций ветеринарного отношения по прекращению эпизоотий;

– испытания и дозволение на продажу зоофармацевтических средств;

– обсуждение мер по облегчению прогона гуртов скота;

– изучение вообще всех предметов, касающихся науки и требующих ученых исследований.

Одновременно была определена структура Государственной ветеринарной службы в губерниях, уездах и сельской местности.

Для ветеринарного обслуживания в каждой губернии назначался губернский ветеринарный врач и его помощники, численность которых определяло Министерство внутренних дел. Согласно инструкции министерства на губернского ветеринарного врача было возложено руководство находящимися в губернии ветеринарными специалистами, представление докладов губернатору о состоянии ветеринарного дела в губернии, участие в заседаниях губернского правления и других учреждений при обсуждении вопросов, касающихся ветеринарии, представление губернатору кандидатов для замещения ветеринарных специалистов. Губернские ветеринарные врачи информировали губернаторов об уровне соблюдения законов и распоряжений по ветеринарной части.

Ветеринарные специалисты в губерниях обеспечивали не только проведение лечебных процедур, мероприятий по борьбе с эпизоотиями, но и осуществляли надзор над бойнями, ярмарками, базарами и другими местами массового скопления скота.

Численность и обязанности уездных ветеринарных врачей определялись губернатором по представлению губернского ветеринарного врача и находились под его непосредственным надзором. Территориальные ветеринарные врачи скотопрогонных трактов назначались Министерством внутренних дел и находились в его подчинении.

Устройство сельской врачебной части было возложено на попечение земских учреждений. Согласно Положению, в каждой губернии назначался, в зависимости от площади территории и численности населения, один или два ветеринарных врача, а в каждом уезде – по два ветеринарных фельдшера, которые находились в ведении губернского ветврача и исполняли его распоряжения по ветеринарной части.  

Таким образом, заложенные в России основы организации Государственной ветеринарной службы предусматривали единый ветеринарный орган с вертикалью управления всеми ветеринарными специалистами. На центральный орган управления Государственной ветеринарной службой была возложена ответственность за состояние ветеринарного дела в России.

Главной задачей службы было не исполнение надзорных функций, а организация ветеринарного дела в стране, проведение мероприятий, направленных на ликвидацию массовых болезней животных и предупреждение эпизоотий, обеспечение населения доброкачественными продуктами животноводства, сохранение и увеличение поголовья скота, повышение его продуктивности, содействие развитию научных исследований и подготовке ветеринарных кадров. Созданная структура Государственной ветеринарной службы, позволившая активизировать борьбу с массовыми болезнями животных, добиться существенных успехов в их ликвидации, сохранялась до революции 1917 года.

После революции на Всероссийском съезде ветеринарных специалистов (в апреле 1918 года) была принята резолюция о создании Центрального ветеринарного управления в составе НКВД, ветеринарных отделов при губернских и областных Советах, то есть фактически сохранилась структура, разработанная в дореволюционный период. Специальным постановлением НКВД требования резолюции были реализованы на практике. В 1920 году эта структура была передана в Наркомзем и сельскохозяйственные органы управления губерний и областей.

В последующие годы структуру на федеральном и субъектовом уровнях практически не меняли, реформирование проводилось на районном уровне. Наиболее значительные изменения произошли в 1963 году, когда в стране проводилась политика объединения районов и хозяйств, создания животноводческих комплексов, осуществлялись концентрация и специализация животноводства. В этот период на базе районных ветеринарных лечебниц правительство создало районные станции по борьбе с болезнями животных, значительно увеличив штат ветеринарных специалистов и улучшив материально-техническое оснащение. Именно такое реформирование соответствовало требованиям изменившейся технологии животноводства.

За годы Советской власти на территории России были ликвидированы многие болезни животных (чума крупного рогатого скота, сап, инфекционная анемия, инфекционная плевропневмония крупного рогатого скота и т. д.), сведены к единичным случаям заболевания ящуром, классической чумой свиней и многими паразитарными болезнями овец, птиц и других видов животных.

После прекращения существования СССР (1991 год) необходимо было с учетом новой политики, экономических и социальных условий определить задачи ветеринарной службы, структуру управления, систему учреждений, относящихся к Государственной ветеринарной службе, порядок финансирования, материально-технического обеспечения, развития научных исследований, подготовки кадров и т. д.  В сжатые сроки Минсельхоз России подготовил проект закона Российской Федерации «О ветеринарии», который  был рассмотрен законодательными органами и утвержден Президентом страны (1993 год).

В законе был учтён многолетний опыт организации ветеринарной службы, борьбы с массовыми болезнями животных, обеспечения населения безопасными продуктами животного происхождения. В частности, сохранилась вертикаль управления, предусматривающая создание в центральном аппарате Минсельхоза России Департамента ветеринарии с госветинспекцией, управлений ветеринарии в составе правительств и администраций субъектов Российской Федерации, городов и районов. В непосредственном подчинении Департамента ветеринарии находились 11 зональных управлений государственного ветеринарного надзора с погранветпунктами,две экспедиции по борьбе с особо опасными болезнями, общими для человека и животных, республиканская научно-производственная ветеринарная лаборатория и три научно-исследовательских ветеринарных института.

Принципиальное отличие этой структуры управления от советского периода – вывод органов управления на уровне субъектов и районов из ведения сельскохозяйственных органов в состав правительств и администраций субъектов Российской Федерации. Это было обусловлено ликвидацией колхозов и совхозов, появлением на их базе акционерных, фермерских и личных подсобных хозяйств, для которых управление сельского хозяйства перестало быть руководящим органом.

Для проведения ветеринарной политики в этих хозяйствах необходим был самостоятельный авторитетный ветеринарный орган, защищённый административным иммунитетом.

Следует отметить, что закон Российской Федерации «О ветеринарии» был принят в сложные для страны годы: проводилось реформирование административных органов управления, осуществлялись приватизационные мероприятия, для бюджета был характерен дефицит наполнения, финансирование ветеринарных мероприятий осуществлялось не в полной мере и несвоевременно, задерживалась выплата заработной платы, представители многих профессий выходили на забастовки и демонстрации.

Во многом благодаря положениям принятого закона в стране ежегодно выполнялся необходимый объем противоэпизоотических мероприятий, которым обеспечивались безопасность продуктов животного происхождения, недопущение заноса на территорию болезней извне. Ежегодно снижался уровень заболеваемости продуктивных животных всеми инфекционными болезнями. По большинству из них проявление свелось к спорадическим случаям, практически не наносящим ущерба животноводству. За десять лет было зарегистрировано всего два случая вспышек ящура свиней.

Необходимо отметить, что в этот период (1991–2001 годы) во многих странах возникли и получили массовое распространение инфекционные болезни продуктивных животных.

Так, в 1997–1998 годы в Голландии и Бельгии получила массовое распространение классическая чума свиней. По этой причине было уничтожено более 12 млн голов свиней. В 1998-м на Тайване было зарегистрировано свыше 6 тыс. очагов ящура, пришлось уничтожить 4 млн голов свиней. В 2001-м в Великобритании было зарегистрировано 1978 очагов ящура, уничтожено 3,2 млн голов продуктивных животных (2,6 млн голов овец, 5163 головы крупного рогатого скота, 12,3 тыс. голов свиней и около 2 тыс. голов коз). В этой же стране в конце восьмидесятых и начале девяностых годов зафиксировано массовое заболевание крупного рогатого скота губкообразной энцефалопатией, в результате которого погибло более 2 млн голов крупного рогатого скота и умерло более 150 человек. В дальнейшем болезнь распространилась среди продуктивных животных во многих развитых странах.

Благодаря согласованной работе всех звеньев Государственной ветеринарной службы России в этот период был предотвращен занос указанных болезней на территорию нашей страны.

Таким образом, исторический опыт организации ветеринарного обслуживания в России оказался эффективным и в царский период, и в годы Гражданской войны, и в период коллективизации, и во время Великой Отечественной войны. Эффективным он был и в послевоенный период восстановления народного хозяйства, и в годы перевода животноводства на промышленную основу, в период ликвидации крупных животноводческих хозяйств и в сложные для России девяностые годы.

 Стиль и почерк реформы

Необходимо ли было проводить реформирование в начале 2000-х годов?

Да, но, не затрагивая структуру управления ветеринарией на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, усилить роль районного управления ветеринарией. В этом звене надо было создать и  подчинить данному управлению разветвленную сеть ветеринарных участков за счет местного бюджета и сети частнопрактикующих ветеринарных врачей, объединённых в различные формы коммерческой деятельности. То есть, важно было укрепить сельское ветеринарное звено для обслуживания многочисленных животноводческих хозяйств.

К сожалению, Минсельхоз России в этот период подготовил проект постановления Правительства Российской Федерации о передаче в безвозмездное пользование субъектам Российской Федерации имущества федеральных ветеринарных учреждений, находящегося на их территориях.

В пояснительной записке к проекту постановления указывалось: «Министерство сельского хозяйства Российской Федерации приняло решение о проведении реформирования системы ветеринарных учреждений путём значительного сокращения количества федеральных учреждений. В ходе реорганизации предполагалось ликвидировать большую часть федеральных государственных учреждений».

Далее в этой записке министерства сообщалось, что «сложившаяся на практике система государственных учреждений не соответствует принципам организации деятельности Государственной ветеринарной службы России, предусмотренной Законом Российской Федерации «О ветеринарии». Необоснованно утверждалось, что «федеральные учреждения Государственной ветеринарной службы выполняют функции, выходящие за пределы полномочий, отнесённых в статье 3 закона Российской Федерации «О ветеринарии» к полномочиям Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации возвратило указанный проект постановления в Минсельхоз России (письмо от 04.09.2002 № 115-2000), поскольку в соответствии с действующим законодательством федеральная собственность может передаваться Министерством имущества Российской Федерации только федеральным органам власти, федеральным государственным учреждениям и федеральным казённым предприятиям. Законодательство Российской Федерации не предусматривает передачи указанного имущества в безвозмездное пользование учреждениям субъектов Российской Федерации.

Минсельхоз России подготовил новое обоснование и повторно направил проект постановления в Правительство Российской Федерации с просьбой принять положительное решение.

После передачи ветеринарных учреждений в собственность субъектов Российской Федерации в соответствии с законом их финансирование из федерального бюджета было прекращено.

В результате впервые в России был нарушен принцип единоначалия и вертикали управления Государственной ветеринарной службой.

В дальнейшем в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 были образованы подведомственные Министерству сельского хозяйства Российской Федерации Федеральное агентство по сельскому хозяйству и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Было принято решение ликвидировать Департамент ветеринарии министерства, а для осуществления руководства отдельными функциями в области ветеринарии было создано три органа, не подчиняющиеся один другому:

– Отдел животноводства и ветеринарии в составе Минсельхоза России, на который возложена функция реализации полномочий министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ветеринарии;

– Управление ветеринарии в составе Россельхознадзора, регулирующее функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, а также выполнение ветеринарного законодательства на Государственной границе, по охране территории России от заноса заразных болезней животных;

– Управление ветеринарии в Федеральном агентстве по сельскому хозяйству, на которое возлагалась реализация федеральных программ в области ветеринарии, организация проведения противоэпизоотических мероприятий, регистрация лекарственных препаратов для животных, подготовка и переподготовка кадров ветеринарных специалистов, оказания услуг и заказов на проведение научно-исследовательских работ в сфере ветеринарии.

После упразднения Федерального агентства по сельскому хозяйству (2005 год) эти функции возложили на Минсельхоз России, в котором был создан малочисленный Департамент ветеринарии (около 20 штатных единиц), в его подчинении находилось только одно учреждение – ФГБУ «Центр ветеринарии».

В то же время в ведение Россельхознадзора были переданы два научно-исследовательских института (ВНИИЗЖ и ВГНКИ), осуществлявшие разработку мероприятий по диагностике, предупреждению и ликвидации инфекционных болезней, регистрации и обеспечению безопасности ветеринарных препаратов, а также Центральная научно-производственная ветеринарная лаборатория и более 20 лучших диагностических ветлабораторий из субъектов Российской Федерации. В настоящее время большинство из этих учреждений ориентированы на осуществление коммерческой деятельности.

Одновременно были упразднены зональные управления государственного ветеринарного надзора на Государственной границе и транспорте, а пограничные контрольные ветеринарные пункты подчинены территориальным органам Россельхознадзора.

Таким образом, в результате реформ сложилась следующая структура управления Государственной ветеринарной службой:

– на федеральном уровне созданы два независимых органа управления: Департамент ветеринарии Минсельхоза России и Управление ветнадзора в составе Россельхознадзора, которые по многим вопросам дублируют друг друга;

– на уровне субъектов Российской Федерации также созданы два независимых органа: управления ветеринарии субъектов Российской Федерации и ветеринарные отделы территориальных органов Россельхознадзора;

– на уровне районов государственный ветеринарный надзор осуществляют зональные госветинспекторы субъектов Российской Федерации и инспекторы территориальных органов Россельхознадзора. Функция главного государственного ветинспектора района с руководителя ветслужбы района снята.

Создание разобщенных структур управления Государственной ветеринарной службой привело к появлению негативных тенденций в сфере ветеринарного обслуживания отрасли.

Ухудшение эпизоотической обстановки по особо опасным болезням

По данным ИАЦ Управления ветнадзора Россельхознадзора (ФГБУ «ВНИИЗЖ») и ФГБУ «Центр ветеринарии», резко ухудшилась эпизоотическая обстановка по заболеванию всех видов животных бруцеллёзом. Если в 1991 году в России был 71 неблагополучный пункт по бруцеллёзу крупного рогатого скота, то за период с 2010 по 2015 год зарегистрировано 2408 таких пунктов, в том числе в 2015 году в 499 очагах. Заболевание бруцеллёзом овец зарегистрировано в 266 пунктах, в том числе в 2015 году в 51 очаге на территории 31 субъекта Российской Федерации. При этом заболевание зарегистрировано в субъектах, ранее на протяжении многих лет благополучных по этой болезни. В 2015 году этой неизлечимой болезнью  заболело 396 человек.

Сохраняется сложная обстановка по бешенству животных. В 2015 году болезнь зарегистрировали в 3614 очагах против 2096 – в 2014-м. Заболевание фиксируется во всех федеральных округах на территории 64 субъектов Российской Федерации.

Медленными темпами идет процесс ликвидации лейкоза крупного рогатого скота, который распространён в 66 субъектах на территории всех федеральных округов. В 2015 году в России было 1974 неблагополучных пункта против 2113 – годом ранее. В течение прошлого и позапрошлого годов заболело, соответственно, 34,2 тыс. и 37,1 тыс. коров.

Несмотря на огромный опыт профилактики и ликвидации ящура, в последнее время ежегодно отмечаются вспышки этой болезни.

Особую тревогу вызывает распространение африканской чумы свиней. Впервые её занесли на территорию Чеченской Республики в 2007 году. В последующем болезнь распространилась в большинстве субъектов европейской части России, зарегистрировано более 800 очагов, уничтожены сотни тысяч голов свиней, свиноводство понесло многомиллиардные убытки.  Болезнь продолжает распространяться. В 2015 году было зафиксировано 85 очагов болезни против 80 в 2014-м, а за 6,5 месяцев 2016 года – уже 109 очагов.

В текущем году широкое распространение в южных регионах России получило заболевание крупного рогатого скота нодулярным дерматитом.

 «Плоды» разобщения

Все перечисленное указывает на низкий профессиональный уровень управления ветеринарным делом в Российской Федерации. Во многом этому способствовало привлечение к руководству службой специалистов, не имевших опыта административной и практической работы. При этом получил развитие чисто бюрократический метод руководства ветеринарией: ветеринарные учреждения завалены многочисленными запросами и требованиями составления отчетов по надуманным формам, а предприниматели вынуждены выполнять необоснованные, непродуманные требования и получать ненужные ветеринарные разрешения.

Наряду с этим проведенная реформа крайне отрицательно отразилась на уровне ветеринарного обслуживания фермеров и владельцев личных подсобных хозяйств. Созданная Государственная ветеринарная служба превратилась для сельскохозяйственных производителей в надзирателей, которые раз в три года с разрешения прокурора могут посетить объекты, зафиксировать недостатки, наказать нарушителей. При этом сами фактически не несут ответственности за выполнение требований ветеринарного законодательства.

Вследствие этого сельхозпроизводители лишились крайне необходимой им помощи со стороны Госветслужбы, которая во все времена использовала достижения науки и передовой опыт, являлась инициатором их внедрения в производство, осуществляла пропаганду ветеринарных знаний среди населения.

В настоящее время структуру ветеринарных учреждений для обслуживания хозяйств и личных подворий в сельской местности определяют местные органы власти, исходя из возможностей бюджета. Из-за бюджетного дефицита этот процесс нередко осуществляется без учета интересов сельхозпроизводителей и качества выполнения противоэпизоотических мероприятий.

Усугубляет положение резкое сокращение количества ветеринарных специалистов в сельской местности. После распада колхозов и совхозов многие ветеринарные специалисты, находившиеся в их штатах, остались не у дел, поскольку фермеры и владельцы личных подсобных хозяйств не в состоянии их содержать. Появившееся у специалистов чувство невостребованности привело к снижению престижа профессии ветеринарного врача, особенно в сельской местности. В настоящее время в ведущих учебных ветеринарных учреждениях более 80% студентов составляют девушки из городов и районных центров, которые мечтают жить в городских условиях и лечить собак и кошек либо работать в системе ветеринарного надзора. Таким образом, перспективы обеспечения регионов ветеринарными специалистами для работы на селе крайне проблематичны.

В настоящее время Минсельхоз России представил на общественное обсуждение проект Федерального закона «О ветеринарии», который разрабатывался на протяжении 12 лет. В ходе обсуждения законопроекта ученые и многие практические работники высказывались против создаваемой структуры управления ветеринарной службой. Более того, отмечается, что проект закона объёмный, трудно читаемый, содержит необоснованные и непонятные термины.

Ведущие ученые в области ветеринарии обращались в Минсельхоз России, Правительство Российской Федерации, Совет Федерации. Но все эти обращения направлялись для ответа в Россельхознадзор, который, во многом соглашаясь с предложениями авторов, давал следующий ответ: «Авторы ностальгируют по прошлому, к которому возврата нет». Однако речь идёт не о возвращении к прошлому, а об организации ветеринарной службы так, чтобы она была эффективной, рациональной, защищала людей от болезней, общих для человека и животных, и приносила пользу животноводству России. И если авторы отписок непродуманными реформами разрушили проверенную практикой рациональную систему ветеринарного обслуживания, то это не значит, что нельзя использовать проверенные и оправданные элементы исторического опыта, так необходимые российскому животноводству.

Во многих странах вопросам создания эффективной ветеринарной службы уделяется большое внимание. Считается, что эта служба играет ведущую роль в сохранении и развитии животноводства, обеспечении продовольственной безопасности страны. В большинстве таких государств разделяют принцип ветеринарных специалистов России: «Медицина лечит человека, а ветеринария – человечество».

В разработанном проекте Федерального закона «О ветеринарии» предусмотрено сохранить сформированную в ходе реформирования структуру управления Государственной ветеринарной службой. Однако создание такой структуры уже нанесло ощутимый вред животноводству страны, и если она будет сохранена, это может привести к непредсказуемым последствиям.

 Единый орган управления и подготовка специалистов

В связи с изложенными с статье аргументами считаем обоснованным обратить внимание Минсельхоза России, Правительства Российской Федерации, законодательных органов на необходимость создания единого органа управления ветеринарией (Департамента ветеринарии). Целесообразно сохранить этот орган в составе центрального аппарата Минсельхоза России. По специальным вопросам Департаменту ветеринарии должны быть подчинены управления ветеринарии с районными отделами при администрациях субъектов Российской Федерации.

Важно восстановить для главных ветврачей районов функции главных государственных ветеринарных инспекторов районов. Пограничный государственный ветеринарный надзор целесообразно подчинить непосредственно начальнику Департамента ветеринарии – Главному государственному ветеринарному инспектору России, который назначается Правительством Российской Федерации.

Для создания единого органа управления в составе Минсельхоза России не потребуется дополнительных средств из федерального бюджета, поскольку до реформирования возложенные на ветеринарную службу страны задачи выполнял Департамент ветеринарии со штатом 41 человек. В настоящее время этот же объём работ выполняют два управления ветеринарного надзора центрального аппарата Россельхознадзора и Департамент ветеринарии с общей численностью штата около 90 сотрудников.

Аналогичная обстановка сложилась и на уровне субъектов Российской Федерации. В целом по стране количество ветеринарных специалистов, работающих в государственных учреждениях, увеличилось на фоне сокращения таких специалистов в сельской местности. Для эффективного обслуживания продуктивных животных в фермерских и личных подсобных хозяйствах руководителям субъектов Российской Федерации целесообразно организовать в каждом районе необходимое количество ветеринарных пунктов, обеспеченных транспортом и средствами связи, и создать льготные условия частнопрактикующим ветеринарным врачам в сельской местности (кредит, налогообложение и т. п.).

В ветеринарных вузах необходимо установить порядок распределения на работу специалистов, обучающихся на бюджетной основе по заявкам сельскохозяйственных органов субъектов Российской Федерации, с требованием обязательной отработки по месту назначения не менее трех лет. В целях закрепления ветеринарных врачей в сельской местности следует разработать систему мер морального и материального их поощрения (выплата «подъёмных», обеспечение льготными квартирами, медицинским обслуживанием и санаторным лечением, восстановление звания «Заслуженный ветеринарный врач Российской Федерации» и др.).

В связи с предстоящей в 2018 году датой – 150-летием образования Государственной ветеринарной службы России – целесообразно создать в установленном порядке организационный Комитет по подготовке и проведению Всероссийского съезда ветеринарных специалистов.  На этом съезде следует проанализировать состояние ветеринарного дела в стране и наметить меры по его дальнейшему развитию.

 В. М.   Авилов, Заслуженный ветврач РФ, лауреат премии Совета Министров СССР, доктор ветеринарных наук,  член-корреспондент Российской академии наук. Руководитель Департамента ветеринарии – Главный государственный  ветеринарный инспектор  РФ 1994–2000 гг.

 А.Д.   Третьяков, Заслуженный ветврач РФ,  кандидат ветеринарных наук, лауреат Государственных премий СССР и РФ. Руководитель Главного управления ветеринарии – Главный государственный ветеринарный инспектор  СССР 1966–1989 гг.

 С.И. Джупина, Заслуженный ветврач РФ,  доктор ветеринарных наук,  руководитель ветеринарной службы Новосибирской области 1960–1970 гг. Директор ИЭВСиДВ  1980–1996 гг., профессор кафедры ветеринарной патологии РУДН 1996–2011 гг.

 От редакции. Мы приглашаем читателей портала «Ветеринария.рф» к обсуждению результатов оценки реформирования отрасли и предложений авторов исследования. Как стало известно нашей редакции, представленная в статье информация рассмотрена в Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Федерального Собрания Российской Федерации, предложения приняты к сведению (письмо от 11.07.2016 № 3.7-25/1163).

• ветеринария
• реформирование
• закон
• служба
• эпизоотии
• результаты
• выводы