Пора прекратить эксперименты с ветеринарной службой

Рубрика:
Публикации ученых

Сложившаяся обстановка на сегодняшний день свидетельствует о глубоком кризисе в организации ветеринарного обслуживания животноводства страны.

Это подтверждается заносом извне и широким распространением таких массовых болезней, как африканская чума свиней, нодулярный дерматит, грипп птиц, оспа овец, блутанг и т.д. Только африканская чума свиней, по данным Россельхознадзора, нанесла ущерб более 5 млрд. рублей.

Одной из основных причин такого положения является несовершенство созданной в России структуры государственной ветеринарной службы.

В связи с этим Президент России В.В. Путин в марте 2018 года дал поручение принять меры по совершенствованию ветеринарного дела в стране.

В мировой практике сложилось несколько принципиальных подходов к организации структуры государственной ветеринарной службы.

Один из них - это создание надзорного органа государственной ветеринарной службы, который осуществляет только надзор за выполнением законодательных актов в области ветеринарии, но не отвечает за организацию и проведение мероприятий по профилактике и ликвидации болезней животных, их лечение, охрану населения от болезней, общих для человека и животных. При этом ответственность за состояние ветеринарного обслуживания возлагается на руководство административных территорий и владельцев животных.

Такой принцип организации государственной ветеринарной службы, вероятно, приемлем для государств с устойчивым ростом экономики, самодостаточными в финансовом плане административными территориями, обеспеченными профессионально подготовленными кадрами для ведения животноводства.

Другой принцип организации государственной ветеринарной службы заключается в создании единого органа и вертикали управления ветеринарной службы на всех уровнях административного деления.

Главной задачей такой службы (в отличие от надзорной) является постоянное совершенствование ветеринарного дела в стране, организация и осуществление мер по профилактике и ликвидации массовых болезней животных, охрана населения от болезней, общих для человека и животных, оказание постоянной помощи фермерам в сохранении поголовья скота, повышении продуктивности, в производстве безопасных продуктов животноводства.

Руководители ветеринарных служб на всех уровнях административного деления несут ответственность за состояние ветеринарного обслуживания.

Именно такая структура организации государственной ветеринарной службы существовала в России с 1868 года до начала реформы (2002 – 2004 годы) и обеспечивала ликвидацию многих массовых болезней животных в стране.

После распада СССР «Закон о ветеринарии» 1993 года в целом сохранил эту структуру, благодаря чему даже в «лихие 90-е годы» практически не было заноса массовых болезней животных на территорию страны, и ежегодно сокращалось количество неблагополучных пунктов по хроническим болезням животных.

Несмотря на это, в 2002 году Министерство сельского хозяйства, вероятно, по рекомендации зарубежных советников, проявило инициативу и приступило к реформированию государственной ветеринарной службы. Был подготовлен проект постановления Правительства с просьбой о безвозмездной передаче федеральной собственности государственной ветеринарной службы в собственность субъектов Российской Федерации.

Правительство отклонило эту просьбу, так как она противоречит существующему законодательству и, вообще, вопрос о передаче собственности находится в компетенции Министерства имущества.

Тем не менее, передача состоялась, в результате, в соответствии с Законом о федеральном бюджете финансирование государственных учреждений ветеринарии из федерального бюджета было прекращено.

Это явилось ключевым моментом в разрушении существовавшей структуры государственной ветеринарной службы, так как была разрушена вертикаль ее управления.

В дальнейшем, в ходе реформы 2004 года вместо единого органа управления на федеральном уровне были созданы два, не подчиненные и дублирующие друг друга - Департамент ветеринарии Минсельхоза России и Россельхознадзор, а на уровне субъектов - управления ветеринарии и территориальные органы Россельхознадзора.

В результате реформы в стране были организованы две государственные службы, не подчиненные между собой.

В крайне сложном положении оказалась государственная ветеринарная служба субъектов, на которую возложена основная работа по организации выполнения ветеринарного законодательства. Ее финансирование, особенно в дотационных субъектах, в большинстве случаев осуществляется по остаточному принципу, что сказывается на уровне заработной платы специалистов, обеспечении транспортом, оргтехникой и в приобретении дорогостоящего лабораторного оборудования.

Нередко структура ветеринарных учреждений службы подвергается необоснованным сокращениям и реформированию.

Катастрофой для эффективной работы службы стало изъятие у руководителей ветеринарных служб районов функции главного государственного ветеринарного инспектора. Эта функция давала право беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и давать обязательные для исполнения указания, при этом на него возлагалась полная ответственность за состояние ветеринарного обслуживания в районе.

В результате государство потеряло ветеринарный контроль на территориях, где размещены животноводческие хозяйства, предприятия по убою и переработке животноводческой продукции, ее хранению, перемещению и реализации.

Ликвидация единого органа и вертикали управления создала условия для разобщенности и невозможности принятия скоординированных мер по улучшению ветеринарно-санитарного состояния территорий. Не располагая централизованной информацией о научных достижениях и передовом опыте, региональные ветслужбы, практически, «варятся в собственном соку».

В более выгодном положении оказался Россельхознадзор, которому при формировании были предоставлены широкие права для надзора за объектами на всей территории страны, в его ведение были переданы лучшие ветеринарные лаборатории субъектов. Служба получает стабильное финансирование из федерального бюджета, позволяющее осуществлять капитальное строительство и ремонт, оснащать территориальные органы и подведомственные учреждения дорогостоящим оборудованием.

Однако, как показывает обстановка, ряд полномочий, возложенных на эту службу, выполняется далеко «не идеально», особенно это касается полномочий по охране страны от заноса массовых болезней извне. В результате, помимо огромного материального ущерба, поставлено под угрозу дальнейшее развитие экспорта животноводческой продукции.

Все это требует, учитывая поручение Президента страны, глубокого изучения причин, приведших к кризисному состоянию ветеринарной службы.

В настоящее время в соответствии с поручением Президента Правительство внесло на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования осуществления федерального государственного надзора».

При анализе содержания пояснительной записки к этому законопроекту не представилось установить ни одного весомого аргумента для обоснования предложения ликвидации функции регионального государственного ветеринарного надзора и передачи ее в полном объеме в органы Россельхознадзора.

Так, в 1-м пункте пояснительной записки говорится, что «совмещение функции по оказанию платных услуг негативно сказывается на объективность результатов контрольно-надзорной деятельности».

Региональный государственный ветеринарный надзор в субъектах осуществляется на бесплатной основе инспекторами, которые находятся в прямом подчинении руководителя ветеринарной службы – главного государственного ветеринарного инспектора региона. Платные услуги в установленном порядке оказываются государственными учреждениями ветеринарии субъектов Российской Федерации, не имеющими никакого отношения к работе ветеринарных инспекторов.

Аналогичная ситуация и в Россельхознадзоре, где надзор осуществляется на бесплатной основе инспекторами, а платные услуги оказываются подведомственными Россельхознадзору учреждениями.

Возникает вопрос: почему Россельхознадзору можно совмещать надзор и платные услуги, а государственной ветеринарной службе субъектов нельзя?

В вышеуказанном пункте выдвигаются обвинения в сокрытии фактов очагов болезней. Такие факты имеют место, но, как правило, это происходит по вине владельцев животных, которые не сообщают о появлении болезни из-за боязни привлечения к ответственности или неполучения компенсации за уничтоженных животных. Но ведь прокурору не предъявляют обвинения в том, что имеются случаи хулиганства, воровства, казнокрадства и т.д., так почему за преступное сокрытие владельцами животных случаев болезней обвиняют ветеринарную службу?

Эти доводы не могут служить основанием для ликвидации регионального государственного ветеринарного надзора.

Во 2-м пункте записки названы объективные причины низкой эффективности деятельности государственной ветеринарной службы в субъектах:

- отсутствие централизованного контроля и единого регулирования их деятельности;

- отсутствие единообразия нормативно-правовых актов субъектов;

- уровень финансирования,

- разобщенность государственных ветеринарных служб в субъектах Федерации;

- невозможность координации мер по предотвращению распространения заразных болезней,

- деградация инфраструктуры ветеринарной службы и т.д.

Эти материалы в представленной записке о функциональном состоянии государственных ветеринарных служб в субъектах убедительно подтверждают несостоятельность и непродуманность проведенной реформы в 2004 году.

Такое состояние служб негативно сказывается на выполнении не только надзорных функций, но и других полномочий. В связи с этим точечное реформирование путем передачи отдельных функций от одной службы к другой не повысит эффективность ветеринарного обслуживания.

В 3-м пункте пояснительной записки отмечается, что «в ряде субъектов РФ, уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов лишены самостоятельности и входят в состав иных органов исполнительной власти субъектов, в связи, с чем ветеринарные службы не располагают независимостью в том объеме, который необходим».

Безусловно, этот факт влияет на эффективность работы ветеринарной службы, так как статус представителя администрации субъекта значительно расширяет возможность службы при исполнении своих полномочий.

К сожалению, порядок формирования структуры ветслужбы и ее управления в субъектах определен реформой 2004 года. Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации имеют право единолично формировать структуру ветеринарных учреждений и порядок управления ими. То есть, срабатывает принцип «кто платит деньги, тот и музыку заказывает».

Ликвидация регионального государственного ветеринарного надзора не изменит порядок руководства ветеринарной службой субъектов и приведет к значительному снижению эффективности ее работы.

Проектом предусмотрено сокращение 1670 ветеринарных инспекторов государственной ветеринарной службы субъектов с увеличением штатной численности Россельхознадзора всего на 319 единиц, т.е. менее, чем 4 единицы на субъект.

Вызывает большое сомнение, что эта мера повысит эффективность государственного ветеринарного надзора в стране.

Разработчики законопроекта утверждают, что, принимая данный закон, будет достигнуто:

- ликвидация дублирования надзорных полномочий;

- создание четкой вертикали власти и единообразия действий при осуществлении государственного ветеринарного надзора.

При обсуждении проекта закона с руководителями ветеринарных служб субъектов большинство высказалось за сохранение регионального надзора. В связи с этим возникает вопрос: можно ли устранить дублирование надзорных полномочий и установить единообразие проверок без структурных и функциональных изменений в ветеринарной службе субъектов?

Существует практика, что при возникновении межведомственных противоречий стороны разрабатывают согласованные правила, устраняющие эти противоречия. В данном случае, почему бы не разработать «Порядок проведения надзора и взаимодействия между органами ветеринарного надзора государственных служб субъектов и Россельхознадзора»? А для достижения единообразия проведения проверок подготовить рекомендации, в которых определить необходимый набор требований при проверке поднадзорных объектов.

Эти документы утвердить в Правительстве Российской Федерации, придав им статус для обязательного исполнения.

Что касается «создания четкой вертикали власти», то она не просматривается, видимо, речь идет о монополии Россельхознадзора на осуществление государственного ветеринарного надзора.

Более того, сама функция не может создавать вертикаль власти.

Таким образом, принятие данного проекта Федерального закона может служить формальным основанием для снятия с контроля поручения Президента России В.В. Путина, но не обеспечит повышение эффективности работы ветеринарной службы.

В настоящее время для преодоления кризисных явлений в ветеринарной службе страны необходимо признать ошибки реформы 2004 года, целесообразно разработать новый Закон о ветеринарии, предусмотрев в нем создание государственной ветеринарной службы с учетом мирового и отечественного исторического опыта и современного экономического состояния России.


В М Авилов
Заслуженный ветеринарный врач Российской Федерации, доктор ветеринарных наук, член-корреспондент РАН, руководитель Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – Главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации (1994-2000 г.г.)

2896 просмотров
Нужно авторизоваться

На данный момент комментариев нет!

Комментарии могут оставлять только зарегистрированные пользователи.
Вход    Регистрация

Яндекс.Метрика